本課題主要從以下六個層次著重分析地方政府間跨區(qū)域合作治理行政制度的創(chuàng)新路徑:一是行政機構(gòu)設(shè)置層面。主要包括建立區(qū)域性地方政府聯(lián)盟、地方性公共事務(wù)管理局、綜合性政績考核制度、多元性評估體系等。
二是聯(lián)席會議制度層面。主要從基本概念、存在問題和原因以及創(chuàng)新路徑角度分析不具有行政隸屬關(guān)系的地方政府或職能部門,通過行政首長或部門領(lǐng)導(dǎo)的定期或不定期會晤,商討區(qū)域合作中面臨的重大問題,并在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達成相關(guān)的合作協(xié)議,如何以解決跨區(qū)域合作治理過程中遇到的問題。三是利益協(xié)調(diào)機制層面。主要分析跨區(qū)域治理中地方政府間利益協(xié)調(diào)機制的概念、形式和類型,影響因素以及利益形成機制、利益補償機制,利益分享機制和利益約束機制方面的建構(gòu)路徑;四是行政運行機制層面。主要包括建立信息交互機制,危機應(yīng)對機制、評價考核機制,吸納退出機制、行為約束機制等。五是行政制度環(huán)境層面。主要包括選擇多樣化區(qū)域治理模式,建立區(qū)域合作公約,簽訂府際服務(wù)契約,設(shè)立區(qū)域共同發(fā)展基金,構(gòu)建地方公共組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等。六是行政制度主體層面。主要包括樹立可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域合作觀和區(qū)域共贏理念,制定統(tǒng)一的區(qū)域戰(zhàn)略合作規(guī)劃,實施“和而不同”的區(qū)域整合政策,加強地方政府人力資源建設(shè)等。
方雷,山東大學(xué)特聘教授、二級教授,人文社科青島研究院院長,政治學(xué)與公共管理學(xué)院和馬克思主義學(xué)院教授博士生導(dǎo)師,教育部“新世紀優(yōu)秀人才”,國務(wù)院政府特殊津貼專家;鐘世紅,山東社科院科研處、山東大學(xué)地方政府管理研究所研究員,博士。
緒 論............1
第一章 跨區(qū)域治理及制度供給理論 ............ 42
一、地方政府跨區(qū)域治理的屬性 ............ 42
二、跨區(qū)域治理的制度供給條件 ............ 47
第二章 區(qū)域化與地方政府改革 ............ 53
一、理解區(qū)域化 ............ 54
二、區(qū)域化對地方政府改革的挑戰(zhàn) ............ 59
第三章 跨區(qū)域治理的制度變遷 ............ 81
一、跨區(qū)域治理制度變遷的動力機制 ............ 82
二、跨區(qū)域治理制度變遷的阻力因素 ............ 88
三、跨區(qū)域治理制度變遷的合力模型 ............ 89
第四章 跨區(qū)域治理中行政制度運行的障礙 ............ 102
一、跨區(qū)域合作治理中制度運行的異化 ............ 102
二、跨區(qū)域合作治理中制度監(jiān)督的困境 ............ 106
三、跨區(qū)域合作治理中制度評價的缺失 ............ 110
第五章 創(chuàng)新跨區(qū)域治理的行政機構(gòu)設(shè)置 ............ 117
一、組建地方政府聯(lián)盟 ............ 117
二、設(shè)立區(qū)域公共事務(wù)管理局 ............ 122
三、組織區(qū)域合作論壇與合作洽談會 ............ 128
第六章 創(chuàng)設(shè)跨區(qū)域治理的聯(lián)席會議制度 ............ 131
一、地方政府間聯(lián)席會議制度的基本屬性 ............ 132
二、地方政府間聯(lián)席會議制度運行狀況 ............ 142
三、地方政府間聯(lián)席會議制度存在的問題及成因 ............ 156
四、地方政府間聯(lián)席會議制度的創(chuàng)設(shè)路徑 ............ 169
第七章 構(gòu)建跨區(qū)域治理的利益協(xié)調(diào)機制 ............ 181
一、跨區(qū)域治理利益協(xié)調(diào)機制的概念與形式 ............ 182
二、跨區(qū)域治理與地方利益的發(fā)展變化 ............ 190
三、跨區(qū)域治理中阻礙利益協(xié)調(diào)的影響因素 ............ 195
四、跨區(qū)域治理利益協(xié)調(diào)機制的制度構(gòu)建 ............ 207
第八章 完善跨區(qū)域治理的行政運行機制 ............ 223
一、信息交互機制 ............ 223
二、行為約束機制 ............ 235
三、危機應(yīng)對機制 ............ 237
四、評估考核機制 ............ 242
五、吸納退出機制 ............ 250
第九章 優(yōu)化跨區(qū)域治理的行政制度環(huán)境 ............ 252
一、完善相關(guān)法律法規(guī)體系 ............ 252
二、建立區(qū)域信用體系 ............ 258
三、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域治理體系 ............ 265
四、設(shè)立區(qū)域公共發(fā)展基金 ............ 269
五、建立區(qū)域合作公約 ............ 272
六、簽訂府際服務(wù)契約 ............ 273
第十章 加強跨區(qū)域治理的行政主體建設(shè) ............ 275
一、樹立跨區(qū)域治理意識 ............ 275
二、制定統(tǒng)一的區(qū)域戰(zhàn)略合作規(guī)劃 ............ 279
三、實施和而不同的區(qū)域整合政策 ............ 281
四、加強跨區(qū)域治理人力資源建設(shè) ............ 282
緒論
全球化和區(qū)域化已成為當(dāng)今世界發(fā)展的兩個必然趨勢。隨著國內(nèi)分權(quán)
化和市場化改革的不斷推進,我國的經(jīng)濟社會發(fā)展也呈現(xiàn)出區(qū)域化的態(tài)勢,
區(qū)域一體化格局正在逐漸形成。然而,隨著區(qū)域一體化的推進,區(qū)域問題
和區(qū)域公共事務(wù)不斷凸顯,傳統(tǒng)的“內(nèi)生性行政區(qū)行政”已經(jīng)無力解決發(fā)
展中遇到的如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、地方保護主義、區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)不足等諸多
問題。這嚴重限制了區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn),影響了區(qū)域內(nèi)民眾和政府的利
益。因此,要想實現(xiàn)突破性發(fā)展,地方政府必須打破現(xiàn)有的行政區(qū)劃界限,
實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。
20 世紀 80 年代以來,西方發(fā)達國家出現(xiàn)的治理變革運動對我國產(chǎn)生
了很大的影響,治理理念被廣泛地應(yīng)用到我國的行政改革以及公共管理模
式再造過程中??鐓^(qū)域治理作為治理理論在區(qū)域?qū)哟紊系倪\用,已經(jīng)成為
當(dāng)代地方治理實踐中被廣泛采用的一種治理形式。這為我國的區(qū)域一體化
發(fā)展提供了重要的理論支撐。
同時,20 世紀 80 年代以來,制度范式革命使得新制度主義研究方法
成為不可阻擋的潮流,制度被作為提高績效的最優(yōu)方法而在政治學(xué)研究中
被廣泛討論。從跨區(qū)域治理的制度供給角度進行研究,能夠指導(dǎo)地方政府
在實踐中形成跨區(qū)域合作治理的行為取向,解決現(xiàn)實生活中的諸多跨區(qū)域
公共治理問題。然而,在跨區(qū)域治理需求日益增加的背景下,現(xiàn)存的地方政府行政管
理體制在制度供給、實施和變遷中存在諸多困境。我們認為,一方面,“由
于資源稟賦的差異和越來越多的跨區(qū)域公共問題的突顯,各地區(qū)之間通過
互利合作來實現(xiàn)利益最大化的需求越來越迫切”a;另一方面,由于現(xiàn)有
的地方行政還是以“閉合式的行政區(qū)行政”為主,區(qū)域公共管理無法適應(yīng)
地方政府間跨區(qū)域合作治理。所以,有必要通過新型地方行政制度的生產(chǎn)
和供給,建立雙邊或多邊的協(xié)商機制,進行充分的信息溝通和交流,降低
交易成本,在一定的區(qū)域內(nèi),實現(xiàn)有效的集體行動,從而促進區(qū)域一體化
發(fā)展和合作共贏。
一、研究意義
從世界范圍來看,“當(dāng)今世界已是一個全球化和地區(qū)化并行發(fā)展、全
球主義和區(qū)域主義共同崛起的時代” b。全球化和區(qū)域化是當(dāng)今世界發(fā)展
的兩個向度。在某種意義上,經(jīng)濟全球化導(dǎo)致了區(qū)域化,區(qū)域一體化推動
了全球化,區(qū)域化與全球化是互促互進的對立統(tǒng)一體。當(dāng)今全球化的步伐
在加快,區(qū)域問題頻出,區(qū)域公共事務(wù)在增加,地方政府間的單邊行政已
無法適應(yīng)現(xiàn)實的區(qū)域治理需求。這在客觀上要求地方政府實行跨區(qū)域合作
治理,實現(xiàn)區(qū)域的一體化發(fā)展。
從國內(nèi)情況來看,隨著市場化與分權(quán)化改革的不斷發(fā)展,區(qū)域一體化
格局逐漸形成,區(qū)域合作有了突破性的進展。同時,大量的區(qū)域公共問題
a 石佑啟:《論區(qū)域合作與軟法治理》,《學(xué)術(shù)研究》,2011 年第 6 期。
b 陳瑞蓮:《區(qū)域公共管理研究的若干問題述評》,《新華文摘》,2004 年第 10 期。
也涌現(xiàn)出來,已經(jīng)超越了體制性的地理界限,對特定地區(qū)或鄰近地區(qū)產(chǎn)生
了外部效應(yīng),單一的行政區(qū)劃政府和現(xiàn)行的行政管理體制對提供跨區(qū)域的
公共服務(wù)已經(jīng)力不從心,需要多個地方政府聯(lián)合起來進行合作治理。
(一)問題的提出
隨著市場化與分權(quán)化的發(fā)展,區(qū)域一體化格局逐漸形成。同時,大量
的區(qū)域公共問題也涌現(xiàn)出來。例如,跨區(qū)域環(huán)境資源保護、突發(fā)性公共問
題的處理、地區(qū)社會治安狀況與犯罪、地方基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展等,都與區(qū)域
共同利益息息相關(guān),同時也會超越體制性的地理界限,對特定地區(qū)或鄰近
地區(qū)產(chǎn)生外部效應(yīng)。單一的行政區(qū)劃政府對提供跨區(qū)域的公共服務(wù)已經(jīng)力
不從心,需要多個地方政府聯(lián)合起來進行處理。公共問題的增生在某種程
度上是與市場機會主義的出現(xiàn)相伴而生的,而且隨著市場經(jīng)濟在全球化進
程中的拓展具有了全球性?!皞€體對公共利益的冷漠與無奈,或者說個體
理性與集體理性的矛盾,公共權(quán)力與個體權(quán)利的沖突,是公共問題治理過
程中現(xiàn)代國家制度內(nèi)部和國家制度建設(shè)面臨的重大問題?!盿
從理論研究角度看,針對跨區(qū)域地方治理問題,國內(nèi)外學(xué)者從財政學(xué)、
區(qū)域經(jīng)濟學(xué)、博弈論、新公共管理、制度經(jīng)濟學(xué)等視角分別對其進行了深
入的研究。但是針對跨區(qū)域地方治理中的行政制度研究相對較少,而制度
匱乏正是諸多跨區(qū)域地方治理問題產(chǎn)生的根源。參與合作的主體爭奪合作
收益而采取的機會主義行為,如地方市場分割、地方保護主義等,增加了
區(qū)域合作的內(nèi)生成本,交易費用增加。這將導(dǎo)致難以實現(xiàn)有效合作的囚徒
困境的形成,無疑對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展非常不利。針對這個問題,可以通過設(shè)
a 潘偉杰:《制度、制度變遷與政府規(guī)制研究》,上海三聯(lián)書店出版社 2005 年版,導(dǎo)論,第 4 頁。
置新的明確規(guī)則來化解負外部性問題,減少內(nèi)生交易成本。建立科學(xué)合理
的行政制度能夠保障區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展,化解負外部性帶來的諸多問題。本
研究綜合運用外部性理論、公共選擇理論、制度變遷理論以及“囚徒困境”
理論,對跨區(qū)域地方治理中的行政制度進行研究。本研究試圖通過對跨區(qū)
域地方治理中的行政制度發(fā)展歷程進行梳理,挖掘利益沖突的根源,提
出完善的建議。
地方政府間橫向關(guān)系是政府過程領(lǐng)域的熱門話題,國內(nèi)諸多著名學(xué)者
對此都有論述,比如 1998 年林尚立的《國內(nèi)政府間關(guān)系》,2000 年謝慶
奎的《中國政府的府際關(guān)系研究》,但絕大多數(shù)文獻聚焦于研究中央與地
方之間的關(guān)系。對于地方政府間跨區(qū)域問題的研究,有張緊跟的《當(dāng)代中
國地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究》。國內(nèi)其他學(xué)者主要是對區(qū)域經(jīng)濟的研
究,很少有學(xué)者從制度經(jīng)濟學(xué)的角度分析跨區(qū)域公共管理問題。金太軍與
沈承誠的《區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新困境的內(nèi)在機理探究——基于新制度經(jīng)
濟學(xué)視角的考量》,是從新制度經(jīng)濟學(xué)的角度研究區(qū)域公共管理制度的困
境。金太軍的《區(qū)域公共管理趨勢的制度供求分析》,也是從制度的供給
與需求方面研究區(qū)域公共管理趨勢。所以現(xiàn)有的對地方政府間跨區(qū)域公共
事務(wù)治理的制度研究是不完善的。
20 世紀 70 年代中期以來以科斯為代表的新制度經(jīng)濟學(xué)流派(New
Institutional Economics)在經(jīng)濟界的影響力不斷擴大,新制度經(jīng)濟學(xué)逐漸
成為西方一個重要的經(jīng)濟學(xué)理論。
從現(xiàn)實實踐看,地方政府間關(guān)系難以理順已經(jīng)成為地方發(fā)展共贏的重
要障礙,地方政府在橫向關(guān)系上如何定位自己,已經(jīng)成為各級地方政府亟
待解決的問題。長期以來我國政府和市場的關(guān)系比較模糊,隨著區(qū)域間經(jīng)
濟聯(lián)系的增多,地方政府間跨行政區(qū)的競爭與合作也不斷深入。所以理順
和發(fā)展各地區(qū)政府之間的橫向關(guān)系,對于推動我國地方政府間關(guān)系的健康
發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。首先,有助于消除區(qū)域行政壁壘,構(gòu)建區(qū)域大
市場,提高區(qū)域整體競爭力。目前,我國長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤
海灣京津冀、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展迅速,區(qū)域內(nèi)部逐漸形成統(tǒng)一
的大市場。但是,地方政府作為獨立的利益主體,受傳統(tǒng)行政區(qū)行政觀
念、地方利益、個人政績等方面的影響,在區(qū)域合作過程中,仍然人為設(shè)
置了很多貿(mào)易壁壘,無形之中增加了不同行政區(qū)域之間的交易成本,影響
了資源流通的效率。單純依靠市場的力量難以解決這些問題。因此,合理
解決不同行政區(qū)域間的利益沖突有助于減少區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟主體之間的交易
費用,促進資源合理有序流通,從而提升區(qū)域整體的競爭力,促進區(qū)域經(jīng)
濟快速、穩(wěn)定、健康發(fā)展。其次,有助于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,保障區(qū)域內(nèi)部公
平。目前,我國區(qū)域一體化組織大多是“強—弱”聯(lián)合的合作形式。在合
作過程中,受經(jīng)濟效率因素的影響,資金、技術(shù)、項目、人力資源等因素
多向經(jīng)濟實力強的地區(qū)流動。這將導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部不同行政區(qū)劃間的經(jīng)濟差
距進一步拉大,導(dǎo)致區(qū)域利益失調(diào),使不同地方間的利益沖突更加嚴重,
不利于區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。在利益失調(diào)的過程中,受影響最大的是相對落后
的地區(qū),這有可能增加區(qū)域間的不公平。構(gòu)建合理的跨域治理行政制度可
以有效地避免這些問題,實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,保障區(qū)域內(nèi)部公平。
隨著區(qū)域內(nèi)地方市場經(jīng)濟的開放化、合作化發(fā)展趨勢不斷深入,由于
市場競爭性、資源稀缺性、相對閉合性的行政區(qū)劃所引致的信息不對稱以
及地方政府作為理性經(jīng)濟人的自利性動機,包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、公共基礎(chǔ)
設(shè)施重復(fù)建設(shè)、突發(fā)性公共危機以及生態(tài)環(huán)境破壞引致連鎖效應(yīng)等在內(nèi)的
區(qū)域性公共問題不可避免。目前,國家和有關(guān)地方政府區(qū)域一體化、提升
區(qū)域競爭力的政策導(dǎo)向較多,而針對行政制度設(shè)計和運行機制創(chuàng)新等方面
的制度性供給相對匱乏。因此,如何突破行政區(qū)劃界限,克服地方政府各
自為政所導(dǎo)致的負外部性效應(yīng),以合作治理的方式解決跨區(qū)域公共事務(wù),
成為地方政府需要解決的新挑戰(zhàn)。
跨區(qū)域地方政府間的合作治理需要理論的指導(dǎo),區(qū)域公共管理的現(xiàn)實
問題迫切需要制度的創(chuàng)新。這樣的研究不僅具有迫切的現(xiàn)實意義,更具有
重要的理論價值。
本書不局限于純粹而抽象的理論研究,而是緊緊圍繞種種現(xiàn)實問題和遇到的困難,有針對性地實現(xiàn)理論和實踐相結(jié)合,注重研究成果的創(chuàng)新性和可操作性,希望通過本研究為區(qū)域合作治理提供創(chuàng)新的制度設(shè)計和切實有效的對策,為地方經(jīng)濟社會全面發(fā)展提供理論服務(wù)。
·第一章 跨區(qū)域治理及制度供給理論
隨著跨區(qū)域公共問題和公共事務(wù)的大量興起,地方政府間的開放和合
作趨勢不斷深入,府際間的合作治理需要突破行政區(qū)劃界限,克服區(qū)域發(fā)
展導(dǎo)致的負外部性效應(yīng),以合作治理的形式提供優(yōu)質(zhì)的區(qū)域公共產(chǎn)品和公
共服務(wù)。因此,急需構(gòu)建新型的跨區(qū)域合作治理的行政制度以克服集體行
動的困境,提高地方政府參與跨區(qū)域治理的積極性,增強跨區(qū)域合作的動
力,以實現(xiàn)地方政府間跨區(qū)域的合作治理。
一、地方政府跨區(qū)域治理的屬性
地方政府合作治理跨區(qū)域公共事務(wù)是指若干地方政府基于共同面臨的
公共事務(wù)問題,依據(jù)一定的協(xié)議章程或合同,將公共資源在地區(qū)之間重新
分配組合,獲得最大的經(jīng)濟效益和社會效益的活動。這一概念包括了以下
幾個方面的內(nèi)容:一是合作治理的基礎(chǔ)是地方政府間達成的協(xié)議;二是合
作治理的目標(biāo)是實現(xiàn)區(qū)域間的經(jīng)濟效益和社會效益的最大化;三是合作治
理的客體是區(qū)域間的公共事務(wù)。
(一)地方政府間跨區(qū)域公共事務(wù)的特征
地方政府間跨區(qū)域公共事務(wù)治理的核心是跨區(qū)域公共物品,而跨區(qū)域
公共物品屬于公共物品的一種特殊類型,所以也具備公共物品非排他性和
非競爭性的特征??鐓^(qū)域公共物品除了具有一般公共物品所具有的共性,
還具有“高度滲透性”“不可分性”的特征,同時還具有供給與需求主體
的復(fù)雜性和多樣性等特征。
跨區(qū)域公共物品的供給主體更為多元,不僅涵蓋政府、企業(yè)、社會組
織等多元主體,更跨越多個區(qū)域以及多個層級的政府或職能部門。這也決
定了其供給過程充滿競爭和利益博弈??鐓^(qū)域公共物品的需求主體作為“理
性經(jīng)濟人”,都希望最小化成本、最大化收益,因此難免會產(chǎn)生“搭便車”
的機會主義行為。這些特征決定了現(xiàn)實中地方政府必須在跨區(qū)域公共物品
供給中尋求合作。
(二)跨區(qū)域公共事務(wù)治理中地方政府的角色定位
地方政府具有提供公共物品的責(zé)任,但是在跨區(qū)域合作治理公共事務(wù)
中,地方政府首先代表的是本地區(qū)的利益,而不是整個區(qū)域的利益。依靠
單個地方政府往往無法解決跨區(qū)域公共事務(wù)。依靠中央政府解決跨區(qū)域公
共事務(wù),又容易造成各個地區(qū)福利的損失不同。美國著名新制度主義學(xué)者
埃莉諾·奧斯特羅姆指出:“我不同意如下看法,即中央政府管理或私人
產(chǎn)權(quán)是避免公用地災(zāi)難的唯一途徑?!彼ㄟ^實證研究認為:“在一定的
自然條件下,面臨公用地兩難處境的人們,可以確定他們自己的體制安排,
來改變他們所處的情況的結(jié)構(gòu)。”
地方政府的公共性和自利性表明,在區(qū)域性公用資源治理過程中,地
方政府不僅是地方公共事務(wù)的管理者,對所管轄的行政區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)起
著決定性的影響,同時還是具有特殊利益的行為主體,與其他地方政府以
及區(qū)域社會共同構(gòu)成區(qū)域性公用資源治理的力量。a 所以,跨區(qū)域治理公
共事務(wù)只能依靠地方政府自身,而制度又相對是有效率的,訴諸制度來解
決跨區(qū)域合作問題是必然選擇。同時,由于資源稟賦的差異和越來越多的
跨區(qū)域公共問題的突顯,各地區(qū)之間通過互利合作來實現(xiàn)利益最大化的需
求也越來越迫切。只要能進行良好的信息溝通,建立雙邊或多邊協(xié)商機制,
降低交易費用,在一個相對規(guī)模較小的組織中,實現(xiàn)集體行動應(yīng)該是可能
的。b 所以在地方政府跨區(qū)域合作中,只要參與合作的成員數(shù)量適中,成
功實現(xiàn)合作是有可能的。
從現(xiàn)實情況來看,隨著我國區(qū)域經(jīng)濟一體化的不斷發(fā)展,地方政府逐
漸意識到,如果繼續(xù)陷于相互間的惡性競爭,遵循以鄰為壑、行政區(qū)經(jīng)濟
的傳統(tǒng)思路,“很難徹底扭轉(zhuǎn)參與區(qū)域和全球產(chǎn)業(yè)分工水平低、產(chǎn)品附加
價值小、品牌形象弱、產(chǎn)業(yè)鏈短、營銷網(wǎng)絡(luò)窄的局面,只會因路徑依賴效
應(yīng)而在粗放型發(fā)展道路上越陷越深”c。同時,大量跨界公共事務(wù)和公共
問題的出現(xiàn)也呼喚著地方政府合作。出于現(xiàn)實的需要,地方政府間橫向合
作不斷增加,協(xié)作機制不斷完善,各地在經(jīng)濟、社會、環(huán)境和文化等領(lǐng)域,
圍繞著貿(mào)易一體化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會保障、
地方應(yīng)急管理、信息服務(wù)、科學(xué)技術(shù)等方面展開了廣泛的合作。a
(三)地方政府跨區(qū)域合作治理中制度的功能
諾斯認為,制度構(gòu)造了人類互動的結(jié)構(gòu),它能幫助個體形成與他人進
行交易的合理預(yù)期,是降低不確定性的主要手段。b 在不完全知識和有限
理性的世界里,市場過程必須由制度加以組織,制度提供了普遍和穩(wěn)定的
行為規(guī)則,能夠降低搜尋、談判和監(jiān)督等交易成本,創(chuàng)造合作條件并提供
激勵機制。制度是幫助市場主體以節(jié)約方式獲取信息的有用工具,為人們
彼此聯(lián)系和相互合作提供框架。制度為企業(yè)家制定和實施戰(zhàn)略計劃提供了
參照,同時也為經(jīng)濟主體提供了與市場條件有關(guān)的信息。c 個人追求利益
最大化,卻由于認知能力有限又總是處在信息不完全和不對稱的環(huán)境中,
于是在交易中就會發(fā)生欺詐、偷懶、“搭便車”等機會主義行為,從而使
人與人之間發(fā)生利益沖突和摩擦,增加交易費用和交易后果的不確定性,
最終損害自己的福利,而制度就是人們?yōu)榉乐箼C會主義而締結(jié)的契約。d
制度的功能有很多,其中最核心的功能有以下幾點:
(1)好的制度能降低交易費用和社會運行成本,提高社會發(fā)展效率。
新制度主義認為:“制度使日常生活中反反復(fù)復(fù)的討價還價最少化;制度
降低了交易費用?!眅 諾斯也指出,現(xiàn)代經(jīng)濟所必需的制度轉(zhuǎn)型,是“人
格化交換向非人格化交換的轉(zhuǎn)變”,因為只有非人格化的制度才能“確保
我們的交易成本是低廉的”。a
(2)外部性內(nèi)部化。科斯定理已經(jīng)說明:在交易費用為零,產(chǎn)權(quán)界
定清晰的情況下,交易雙方自愿交易就可以將外部性內(nèi)部化,從而有效地
解決外部性問題 b;在交易費用大于零的情況下,要想使交易雙方資源交
易實現(xiàn)外部性內(nèi)部化是不現(xiàn)實的,這時候就需要一些制度來使私人利益接
近社會利益,同時一定程度上實現(xiàn)外部性的內(nèi)部化。c 地方政府在處理與
相鄰地方政府的關(guān)系時,如果只從本地區(qū)利益出發(fā),做出的決策難免會對
鄰近區(qū)域形成負外部性,只有通過制度約束才能解決負外部性內(nèi)部化問題。
(3)協(xié)調(diào)、整合與激勵功能。好的制度具有很強的妥協(xié)性、包容性
和整合性,因而能協(xié)調(diào)和整合各方面的意志,調(diào)適人與人、人與社會、人
與自然的關(guān)系,調(diào)節(jié)資源、機會和利益,是化解沖突、增強合力、實現(xiàn)共
同發(fā)展的重要途徑和保障,因而是人類共同體的黏合劑、社會關(guān)系的調(diào)節(jié)
器。d 無論是好的制度還是壞的制度,一旦形成,就有一定的能動性和導(dǎo)
向性。人們?nèi)绻袷刂贫染筒粫簧鐣蕴?,會得到他們?yīng)得的利益和好
處;同時,制度也會懲罰不遵守它的人。這樣制度就可以強化人們遵守制
度的自覺性。這種制度化的激勵機制與隨意性較大的領(lǐng)導(dǎo)者個人激勵和政
策激勵相比,具有無可比擬的科學(xué)性、可靠性和持續(xù)性。另外,制度能夠
通過優(yōu)勝劣汰來調(diào)動和激發(fā)人的潛能和活力,好的制度對良性競爭和創(chuàng)造
具有激勵作用,它給人的個性、才能和主觀能動性以充分發(fā)揮的空間。a
(4)通過抑制人的機會主義行為或者提供有效信息降低不確定性。
不確定性的形成主要是因為信息掌握不完全,因此,如果信息被一定的機
構(gòu)或者個人較為完全地提供,那樣就會減少不確定性,在一定程度上抑制
機會主義行為的發(fā)生。減少不確定性,能夠幫助人們形成合理的預(yù)期,減
少人們決策的困難。在地方政府跨區(qū)域合作過程中,各地方政府掌握的具
體信息是不同的,如果沒有一套信息共享制度的約束,不僅地方政府間合
作是不可能實現(xiàn)的,而且會造成地方政府間的相互猜疑和不信任。
總之,制度通過提供一系列規(guī)則界定人們的選擇空間,約束人們之間
的相互關(guān)系,從而減少環(huán)境中的不確定性,減少交易費用,保護產(chǎn)權(quán),促
進生產(chǎn)性活動,減少沖突,增進合作。b 所以,目前無論是從學(xué)理上還是
現(xiàn)實中,最好通過制度的形式來約束和激勵地方政府間的跨區(qū)域合作行為。
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